预算监督“年中进行时”
365bet体育在线官网 www.baidushihundan.com 2015-10-19 14:42:42 来源： 中国人大杂志 第17期 作者： 点击：
审查和监督政府预算决算，是人大履行监督权的重要体现。8月27日，受国务院委托，财政部部长楼继伟向十二届全国人大常委会第十六次会议作《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》。楼继伟指出，今年以来，在复杂的国际国内环境下，各地区各部门高度重视应对经济下行压力，坚持稳中求进的工作总基调，统筹稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险，加强多重目标、多种政策、多项改革的协调配合，适时加大定向调控力度，经济运行处于合理区间。
“前七个月全国税收创五年来同期最低”，“今年地方政府置换债券额度增至3.2万亿元”，“上半年社保基金累计结余5万多亿元”，“对小微企业免征42项行政事业性收费”……预算执行情况报告中的这些内容为社会各界高度关注。
自2015年1月1日起，新修改的预算法正式施行。因此，这也是新修改的预算法施行以来，全国人大常委会会议首次听取和审议预算执行情况报告。今年的财政收支预算执行情况如何，报告如何体现新修改的预算法中确立的全口径预算体系、建立预决算公开透明制度、健全地方政府债务管理制度、完善转移支付制度等内容，凸显全面规范、公开透明的预算制度改革方向？全国人大常委会组成人员在此次对预算报告的审查监督中，围绕这些内容展开了热烈审议。
前七个月全国税收增长创五年来同期最低，预算执行进度加快
“受经济增长放缓、物价水平回落等因素影响，财政收入形势较为严峻。”楼继伟说，分税种看，税收收入增速回落，主体税种增长持续放缓。今年以来，税收收入78793亿元，增长4.5%，同比回落4.1个百分点，为2010年以来同期最低水平。国内增值税增长2.5%，其中工业增值税零增长；企业所得税增长6.9%；进口货物增值税消费税、关税分别下降14.7%和11.4%。
楼继伟表示，当前的预算执行中，中央和地方一般公共预算收入达到全年预算目标难度较大，收支矛盾较为突出。
楼继伟介绍，今年１月至７月，全国一般公共预算收入93849亿元，为预算的60.8%，增长7.5%，考虑11项原政府性基金转列一般公共预算因素后增长5.4%；全国一般公共预算支出90020亿元，完成预算的52.5%，增长12.1%。
楼继伟表示，在收入增速下滑情况下，财政部门努力盘活存量资金，加快预算执行进度，各项重点支出保障较好。中央本级支出14461亿元，增长16.3%，完成预算的57.8%，进度同比加快2.7个百分点；中央对地方转移支付预算下达48236亿元，完成预算的95%，进度同比加快5个百分点。地方一般公共预算支出75559亿元，增长11.4%，完成预算的51.8%，进度同比加快0.3个百分点。全国教育、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、节能环保、农林水支出分别增长16%、21.4%、19.2%、19.3%、15.4%。
数据显示，今年１月至７月，中央和地方收入低位增长，地方收入区域分化加剧。中央一般公共预算收入43008亿元，增长5.5%，同比回落0.5个百分点。地方本级收入50841亿元，增长5.3%，同比回落5.5个百分点。东部、中部、西部分别增长6.8%、3.4%和3.1%，同比分别回落4.5个、7.4个和6.5个百分点。31个省份中两位数增长的有6个，个位数增长的有18个，收入下降的有7个。
全国政府性基金收入下降29.9%上半年社保基金累计结余5万多亿元
楼继伟介绍，1月至7月，全国政府性基金收入20396亿元，下降29.9%。其中：中央政府性基金收入2251亿元，增长5.5%；地方政府性基金本级收入18145亿元，下降32.7%，主要是国有土地使用权出让收入下降38.2%。全国政府性基金支出19557亿元，下降20.5%。
1月至7月，全国国有资本经营预算收入605亿元，全国国有资本经营预算支出351亿元。1月至6月，全国社会保险基金收入20886亿元，增长19.8%。全国社会保险基金支出17233亿元，增长17.4%。截至6月底，累计结余54875亿元。
中央基建投资下达进度同比加快21个百分点，对小微企业免征42项行政事业性收费
楼继伟表示，按照全国人大预算决议要求，财政部门严格执行预算法，抓紧实施积极财政政策加力增效措施，深化财税体制改革，强化预算执行管理，促进经济社会持续健康发展。
在提高积极财政政策的针对性和有效性方面，一是增加合理有效投资。上半年中央基建投资下达进度同比加快21个百分点。在棚户区改造配套基础设施、城镇污水处理设施配套管网等重点领域，新增中央投资505亿元。二是促进扩大消费。建立新能源汽车全方位支持政策体系。调整了个人住房转让营业税政策。试点降低部分消费品的进口关税，调整海南离岛旅客免税购物政策。三是加大定向减税降费力度。扩大小微企业所得税政策优惠范围。取消、停征了12项中央级行政事业性收费，对小微企业免征了42项行政事业性收费和5项政府性基金。四是在公共服务领域推广政府和社会资本合作（PPP）模式。
财政收支平衡压力较大难题如何应对？
常委会组成人员在审议时认为，总的看，今年以来预算执行情况较好，但财政收支平衡压力较大，是预算执行和财政运行中的突出问题。委员们从各自的关注点对此提出建议。
黄华华委员强调，今年上半年财政收入形势严峻，１月至７月，中央和地方收入低位增长，31个省份中两位数增长的有6个，个位数增长的有18个，收入下降的有7个。现在我所了解到的情况，凡是今年财政双位数增长的省市，都是结构调整搞得比较好的，新兴产业比较多的，传统产业转型升级比较好的；凡是财政收入负增长的，都是传统产业转型升级不太理想的，也就是结构调整搞得不理想的。因此，结构调整是关系到财政收入和企业效益最重要的问题，功夫要下在这里，现在的功夫远远不够。
黄华华指出，下一步财政工作要主动适应经济发展新常态，重点在支持实体经济健康发展、推动传统产业结构调整、转型升级上下功夫。
杜黎明委员认为，要完成全年收入目标，任务十分艰巨。从支出方面看，通过提前下达预算、盘活存量资金、加大执行力度等各项措施，效果已初步显现，支出进度明显好于往年，预算执行均衡性有较大提高，但后几个月的支出压力也不容忽视。建议在抓收支任务完成同时，更要高度关注收支的真实性，防止虚增收入和虚列支出，特别是对非税收入的真实性应该给予重点关注。
杜黎明对下一步加强财政管理和预算执行提出建议，强调要加强收支执行情况分析预测和收支真实性的监管，确保完成全年预算目标。
白志健委员关注中央对地方转移支付预算执行的效率问题。他指出，财政支出预算执行的难点不在于中央本级，也不在地方本级，而在于中央对地方的转移支付。报告显示，中央对地方转移支付预算下达48236亿元，完成预算的95%，进度同比加快5个百分点。但在中央转移支付下去的4.8万亿中，到底已经实际支出了多少？建议预算执行报告今后能够增加一个附表，把中央对地方转移支付的实际执行情况清晰展示出来。
龙超云委员重点谈到财政资金的支出进度和使用绩效问题。龙超云指出，应加快财政支出进度。建议财政部和有关单位强化财政支付的进程管理，督促有关部门和地方政府及时按预算进度拨付资金。对今年1月至7月完成进度不理想的各项支出采取相应措施，督促有关部门加快进度，制定用款计划，让资金及时发挥效益。同时还要加强管理，提高财政资金使用绩效。建议财政部和有关部门逐步实行财政资金运行的全过程监控，切实提高财政资金使用的安全性和有效性。当前要整合有关专项资金，对结转、结余资金加强统筹，提高财政资金的使用效益。
多位委员对报告中强调的“硬化预算约束，坚持先有预算后有支出，未列入预算的不得支出，未经法定程序不得调整支出”等内容表示认可和赞赏。姚胜委员强调，要依法组织收入和严格支出管理。就是依照规定应该征收的，就理直气壮地征收，不该收的，坚决不收。支出方面要严格按照预算执行。同时，改革措施以及出台的政策执行不能放松。不能因为收入增长放缓就把有关改革的事项停滞下来，还要坚持改革、加大改革力度。另外，要有一个预案，报告讲今年完成收入任务难度比较大，一旦完成不了怎么办？一方面要有一个预案，同时这个预案要和人大及时沟通。
深入推进财税体制改革引热议
楼继伟说，当前我国经济运行呈现出缓中趋稳、稳中向好的势头，但稳中向好的基础还不稳固。下一步，将主动适应经济发展新常态，保持宏观政策连续性和稳定性，在区间调控基础上加大定向调控力度，及时进行预调微调，保持经济运行在合理区间，促进经济持续健康发展和社会大局稳定。
楼继伟强调，下一步将实施更有力度的财政政策，加大力度推进重大项目建设，提前下达2016年重大项目建设投资计划。加大降税清费力度，落实完善企业研发费用加计扣除等普惠性政策，适时将企业转增股本和股权奖励分期缴纳个税试点推广至全国。
在深入推进财税体制改革方面，一是深化预算管理制度改革，制定出台全面推进预算公开工作意见、中央国有资本经营预算管理办法及配套政策，逐步扩大政府购买服务范围和规模。二是加快税制改革。适时将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入营改增试点，推进消费税改革，研究全面实施资源税费改革方案，研究个人所得税改革方案。三是积极推进财政体制改革。研究提出理顺中央与地方事权和支出责任划分的指导意见。此外，开展国有资本运营公司和投资公司试点，积极支持投融资、农业、养老、教育、科技、金融等重点领域改革。
加快推进事权与支出责任的划分、处理好相应的财力匹配问题，是近年来地方政府、人大代表持续关注的重点问题。杜黎明委员指出，政府间财政体制的基础是事权与支出责任的划分，核心是财力保障的渠道。近年来，我国税收制度不断调整完善，无论从征管角度还是税负角度都逐步趋于合理。财政体制自1993年分税制改革以来没有进行大调整，特别是所得税、营改增等征管体制调整后，中央财政通过保基数、转移支付、税收返还等方式保障地方政府财力。
杜黎明进一步提出建议，在合理划分中央与地方的事权和支出责任基础上，应通过调整收入划分来有效保障相应支出责任的财力来源。报告中讲到财政部研究提出理顺中央与地方事权和支出责任划分的指导意见，建议要加快步伐，争取早日下发。
马馼委员认为，明确中央和地方事权和支出的要求，这是财税体制改革非常重要的一个方面。财税体制改革应加大力气去做。
加大转移支付整合力度，增加一般性转移支付，从而有效提高地方政府资金统筹和调控能力，是近年来审议预算执行报告时委员们呼声很高的建议。杜黎明认为，去年以来，财政部在专项资金整合上做出很大努力，减少专项资金支付额度和项目数量，避免政策碎片化和资金分散使用，资金的使用效益有所提高。报告提到，现在专项转移支付已减少到100个左右。但与此同时，现在一般性转移支付数量有较大幅度增加，从实际情况看，部分一般性转移支付仍带有“帽子”，地方难以统筹使用，地方政府的可控财力并未因此有大的增加。杜黎明建议，在整合减少专项转移支付的同时，应逐步增加地方的均衡性转移支付，增强地方政府的统筹调控能力。
车光铁委员指出，从目前情况看，虽然各地一般性转移支付所占比重有所提高，但整体推进仍不够平衡。一些地方专项转移支付过多、过散、相互重叠等问题依然存在，改革空间仍很大。建议进一步加大改革推进力度，尽量减少部门条块限制，特别是对革命老区、民族地区和边境地区等贫困地区进一步加大支持力度，大幅合并和减少专项转移支付，增加一般性转移支付。
今年地方政府置换债券额度增至3.2万亿元，委员审议高度关注政府债务管理情况
楼继伟介绍，经全国人大、国务院批准，今年下达6000亿元新增地方政府债券和3.2万亿元地方政府债券置换存量债务额度。这意味着继今年３月财政部下达第一批１万亿元置换债券额度、６月下达第二批１万亿元置换债券额度，中央财政又增加了置换债券额度帮助地方缓解偿债压力。
地方政府存量债务是指新修订的预算法实施之前形成的债务。发行地方政府债券置换存量债务是规范地方政府债券管理的既定政策安排。
楼继伟说，截至７月末，已发行地方政府债券14288亿元。为控制和化解地方政府债务风险，财政部还发布了地方政府一般债券和专项债券预算管理、发行管理等办法，明确可以通过定向承销方式发行地方政府置换债券。
在进一步规范地方政府债务管理方面，楼继伟说，一是积极推动地方政府债券发行，进一步完善地方债发行机制。二是支持地方政府融资平台公司转型改造。根据融资平台公司项目或业务的性质，政府给予必要的支持，推动市场化转型改制，剥离政府融资职能，不得再新增政府债务。妥善解决融资平台公司在建项目后续融资问题，规范增量融资行为。三是依法规范地方政府举债，尽快按程序报批并向地方下达债务限额。加快制定风险评估和预警、存量债务纳入预算管理等相关制度，建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制。
政府性债务直接关系我国经济安全，一直是全国人大关注的重点。2011年6月，全国人大常委会听取审计署关于全国地方政府性债务审计结果的报告后，连续三年密切跟踪了解政府性债务增长变化情况，并提出一系列防范金融风险的建议。
在此次审议预算执行情况报告之前，作为落实新修订的预算法和加强地方政府债务管理的重要举措，国务院已于8月24日向全国人大常委会提交了关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案，人大常委会正在依法加强对地方政府债务的限额管理。
据了解，目前整体的政府债务风险是可控的，但也有个别地方政府债务居高不下。有的地方还可能迎来偿债高峰期，必须高度重视。特别是随着房地产开发等传统投资增速回落，土地出让金增幅的下降以及地方政府融资平台公司的逐渐退出，地方政府债务风险问题不容忽视。
委员们认为，全国人大及其常委会正在对政府债务实施常态化的有效监督，以防范金融风险。姚胜委员指出，要重视债务问题。政府欠债不能不还，涉及政府的声誉问题，在这方面一定要给予高度关注，努力做好这方面工作。
（文／本刊记者王萍）
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