365bet体育在线官网 www.baidushihundan.com   2012-08-05 14:01:28   来源：百度文库《论村民自治》   作者：   点击：

     改革开放30年来，我国经济与社会得到了巨大的发展，与此同时，民主政治建设也取得长足地进步。其中最令人瞩目的当属被誉为“世界六大民主之一”和我国“四大政治制度”的村民自治制度。村民自治是改革开放后，亿万农民的伟大创造，肇始于广西农村，在国家的强力推动下，村民自治制度日趋完善，已经从一个襁褓婴孩、懵懂少年，成长为风华正茂的青年，日渐成熟和自信。 
    溯本求源，中国乡村治理的历程
    一、皇权与传统的中国乡村社会
    在传统的中国乡村社会里上存在着两种秩序和力量：一种是“官制”秩序或国家的力量，另一种是乡土秩序或民间力量。在传统的乡村社会皇权政治并不是人们想象的那样无所不能，封建统治者在农村广大地区“鞭长莫及，”正所谓“皇权不下乡”。连接这两种秩序和力量的是乡绅阶层，为此，历代统治者都设法拉拢乡绅、抑制家族或宗族的自主性力量，以免这些力量对皇权政治构成威胁或消解了皇权统治。
   “当国家与乡绅阶层的关系协调或比较协调时，国家就相对稳定，即所谓政通人和；反之，当乡绅阶层对国家持批判态度、不合作态度时，农村社会就开始进入了造国家反的风雨飘摇之中”，这就是中国历史上独特的王朝更迭的周期循环现象的根源之一。
   “为了控制目的而把民众分成小单位的基本思想，连同其变异形式和更细致的形式（最著名的是保甲制）在封建时代，甚至晚清至民国时代仍行之不辍”。
    从秦代开始，在县以下就建有乡、亭、里三级基层政权组织。汉承秦制，《汉书 百官表》：大率十里一亭，亭有长，十亭一乡，乡有三老、有秩、蔷夫、游徼。三老掌教化，蔷夫职听讼、收赋税，游徼徼循、禁贼盗。《百官志》：亭有亭长，以禁盗贼，里有里魁，尽有什伍，善恶以告。本注曰：里魁一里百家，什主十家，伍主五家，以相检察。到宋代农村推行保甲制度，分都保、大保、保三级，500家为一都保，设都保正主之，50家为一大保，设大保长主之，10家为一保，设保长主之。
    但是，由于国家的能力有限，而以家族（宗族）为代表的乡村社会力量又不断抵制，传统中国的历代政权都未能在乡村社会真正建立正式的国家行政机构。历代的乡里组织，基本上操控在乡绅阶层的手中。
    二、晚清和民国初年的乡村政权建设
    20世纪以来，国家为了致力于现代化建设，越来越重视在基层社会建立政权组织，以便增强对乡村社会的动员能力，更有效地从乡村社会汲取资源。
    中国现代化早期的“国家建设”是在民族主义以及‘现代化’的招牌下进行的。晚清和国民政府在乡村社会进行基层政权建设时几乎都采取了“乡村自治”形式。虽然以所谓的“自治”、“民权”为口号，但究其实质仍是“官治”和“绅治”。当时就有人指出：“今日称地方自治者，不曰自治，曰官治也，吾则曰非惟官治，亦绅治也，绅治、官治，一而二，二而一者也。” 事实上，清末“新政”虽倡行“乡镇自治”，却根本未实际推行，当初，它之所以倡行“乡镇自治”主要还是为了维持其日益飘摇的统治，正如有学者所指出的，“清末的地方自治是保守的清政府与同样保守的地方绅士为互利而互相合作以期在一个正在变化的世界中保持他们的政治权力的企图”。
    民国初年虽推行了一段“地方自治”，基本上也是流于形式，所谓“民选”的乡村领袖依然是乡绅阶层和流氓地痞，同传统的乡里领袖并无二致。30年代以后国民政府再次恢复保甲制，保甲人员大都仍由乡村豪绅、地主、地痞、流氓充任，这些人成了地方的实际统治者。
    不过，与传统社会不同的是，在20世纪前半期，乡绅阶层已普遍“退化”、堕落；同时，国家在乡村基层的政权建设中又未及时完成“官僚化”，未将乡村精英分子吸收到政治体系中；加之上层政治的动荡、混乱和腐败，使乡绅阶层进一步丧失了向上进取的信心，从而促使他们向“赢利型经纪人”转变。他们往往借用国家的名义巧取豪夺以中饱私囊，使乡村社会陷入国家和乡村经纪人的双重盘剥之下，加剧了近代中国乡村社会的破产、衰败。
    三、新民主主义革命时期和建国30年的村政改造
    在新民主义革命时期和建政时期，其村政建设目标是不同的：革命时期村政建设的主旨是发动、组织农民；而建政时期村政建设则主要是为了实现政治一体化。
    1. 革命时期：“一切权力归农会”
    中国传统乡村社会里农民注重家族或宗族的连接，自然村落亦是聚族而居形成的，除了家族（宗族）和村庄的利益，根本就没有所谓的阶级利益，也没有阶级意识。中国共产党依靠农民来革命的关键是唤醒农民的阶级意识、重新组织农民。其办法是组织农民“打土豪、分田地”，“打土豪”是为了打击和消解乡绅阶层的势力，“分田地”则是通过改变土地所有权来争取农民的支持，并灌输阶级和革命意识。在20、30年代，中国共产党深入农村发动组织农民时所建立的组织是农民协会（简称“农会”），它是集乡村行政、司法、武装、政党、教育诸功能于一体的准政权组织，当时中国共产党主张“一切权力归农会”。
    2. 建国初期：以村政府取代农会
    在中国共产党夺取全国政权后的头几年里，其乡村政权的建设始终是其整体制度变化的一个环节，处在不断变化中。 在中国共产党的建政时期，农会仍是村政的主要组织形式，那时农会的主要职能是推动和完成土地改革。土地改革之初，政府派出大批土改工作队进驻乡村，在土改中一部份积极分子被吸收为农会干部和中国共产党党员，成为乡村社会的新的领导者，取代了传统的乡绅或旧的乡村“精英”。这些以贫下中农积极分子为骨干的新的乡村领导者在政治和组织上与党和政府保持着紧密联系，成为国家深入乡村社会的一支主要力量。尽管那时政权组织只设在区、乡一级，但这些新崛起的乡村权力精英却帮助国家把政治权力延伸到村庄之中，土地改革和建立基层政权是相互配合、相互推进的，土地改革的过程即建政过程。
    土地改革结束后，政务院（中央人民政府）于1950年12月颁发了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，在革命时期建立的农会的基础上设立了村政权组织。那时实行的是“小乡制”，“乡”与“行政村”基本上属于同一层级，乡或行政村是由一个或几个较大的自然村联合组建而成的，设乡或行政村人民代表会议和乡或行政村人民政府。因此，建国初期的农村基层政权组织为两级结构：有的在县以下设立区和行政村政权；有的在县以下设立区公所，作为县政权的派出机关，在区公所之下设立乡政权。1954年以后逐步撤销了行政村建制，后一种结构形式取代前一种结构形式，而成为普遍的农村基层政权组织形式。此时的村政较为简单，主要是催交公粮、维持治安、按上级政府指示动员农民从事生产活动、组织农民参加大型工程建设。村政的建立为贯彻国家的意志和政治领导及动员起了极为重要的作用。
    3. 人民公社：建国初期的农会及随后在农会基础上建立的村政权并未维持多久。1952年试行农业生产合作社组织，1956年又用高级合作社取代之，紧接着于1958年全面改行人民公社制度，在此过程中农村集体经济组织转变为“政社合一”的基层政权组织，逐渐取代了村的政府职能。由国家发动、推行的农业合作化和人民公社化，把党政合一、垂直领导的农村基层组织形式“植入”到乡村社会中。
    自从人民公社制度全面建立后，“农民职业终身化，农民身份遗传化，农民活动区域绝对固定化”，农民从此被完全丧失了迁徙自由、择业自由和生产自由。公社经由村社组织──民兵、党支部、大队、小队、农会、妇联、共青团等各种关系联系起来。承担着从组织农业生产、落实上级下达的计划任务、交纳公粮或农业税收、决算分配、管理社区集体资产到维持社会治安等几乎所有的乡村政治、经济、社会活动的管理任务。人民公社的三级管理体系在制度上进一步巩固了国家对乡村社会的强力整合与控制，彻底消灭了传统乡村社会旧的“经纪体制”。在推行公社化的过程中，国家用社会主义的公共生活和集体生产方式取代了农民的传统生活方式，彻底改变了农村社会和农民的生存方式，使乡村的社会生活军事化、经济生活行政化、精神生活一统化，政治权力成了无所不能的东西。
    四、国家与乡村社会关系的重构
    从党的十一届三中全会算起，村民自治权利走过了三十余年积累、发展的历程，历经了四个阶段的跨越和飞跃。
    第一阶段:村民自治权利的萌生。这一阶段从1978年党的十一届三中全会召开，到1987年六届全国人大常委会第二十三次会议颁布《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，大约用了十年的时间。
    众所周知，党的十一届三中全会重新确立了解放思想，实事求是的思想路线，全党把工作重心转移到了经济建设上来，迎来了改革开放的新时期。改革率先从农村取得突破。家庭联产承包责任制的推行，逐步理顺了农村最基本的生产关系，使农民获得了生产经营自主权，解放了生产力，也使得干部靠上面任命、生产和分配以集体为单位的管理体制失去了依托。改革人民公社体制，建立起与农村经济改革相适应的新型管理体制，已成为经济改革的内在要求和亿万农民群众的共同心愿。80年代初，广西罗城、宜山一些地方农民自发组成的村委会，在组织群众发展生产、兴办公益事业、制定村规民约、维护社会治安上发挥了显著作用。农民的这一伟大创造立即得到党和政府的高度重视和充分肯定，认为这是与农村经济体制改革相适应的新的组织管理形式。1982年五届全国人大第五次会议颁布的新《宪法》，明确了村委会是群众性自治组织的法律地位。不久，中央下发文件，要求各地开展建立村委会的试点工作。从1983年到1985年，伴随着撤销人民公社、实行政社分开、恢复乡镇政府的进行，村委会也普遍建立起来。废除人民公社体制，又不使农村陷入无组织、无秩序状态，而是在党的领导下，尊重农民的民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务，解决了我国农村社会主义基层管理体制的重大问题。村委会的普遍建立，标志着我国亿万农民在党的领导下，开始找到了重新组织自己，扩大基层民主，实行村民自治的新路，标志着村民自治权利的萌生。
    第二阶段：村民自治在较大范围内的初步行使。这一阶段从1988年6月1日村委会组织法正式试行开始，到1998年11月4日修订后的村委会组织法正式颁布，大约也用了十年的时间。
    1987年11月24日，六届全国人大常委会第二十三会议审议通过了村委会组织法（试行），1988年6月1日村委会组织法正式试行。这是第一部依据宪法制定的较为具体的规范村民自治权利的基本法律。该法指出，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其主任、副主任和委员，由村民直接选举产生、撤换或补选；村委会向村民会议负责并报告工作，村民会议由 18周岁以上的村民组成，涉及全村村民利益的问题，村委会必须提交村民会议讨论决定；村规民约由村民会议讨论制定，但不得与宪法、法律和法规相抵触；村委会办理本村公共事务和公益事业的费用收支帐目应当按期公布，接受村民和本村经济组织的监督。1994年，中央直接召开了“全国农村基层组织建设工作会议”，这次会议及随后下发的中发【1994】10号文件，明确提出了完善村民选举、村民议事、村务公开、村规民约等项制度的具体任务，从而使村民自治向着具体化、制度化的方向不断发展。在党中央和国务院的直接推动下，以贯彻村委会组织法为契机，村民自治逐步铺开。选举的民主化、规范化程度逐届提高，实现了村委会干部由最初的委任制到选举制、从等额选举到差额选举、从间接选举到直接选举的转变。以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的村民自治体制框架初步构筑，村民自治精神逐步深入人心，植根于广阔的农村大地。
    第三阶段：村民自治权利得到进一步的保障。这一阶段大约是十五大召开后到十六大召开前的五年时间。村民自治权利进一步完善，亿万村民群众在基层公共事务行使村民自治权利的道路越走越宽阔。1997年9月，中国共产党十五大充分肯定了发展基层民主的重大意义，并把它作为我国政治体制改革和民主法制建设的重要组成部分，明确指出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”1998年10月，中国共产党十五届三中全会进一步把在政治上“坚持中国共产党的领导，加强农村社会主义民主政治建设，进一步扩大基层民主，保证农民依法直接行使民主权利”，全面推进村民自治，作为我国农村跨世纪发展的重要目标，从而夯实了村民自治在农村发展中的地位。
    1998年11月4日，全国人大常委会第五次会议正式颁布了修订后的村委会组织法。修订后的村委会组织法，使村民自治权利更加完善：一是在村民民主选举权利方面更加完善。法律对候选人提名、差额选举、无记名投票、公开计票、秘密写票以及破坏选举的处理等主要程序和环节都作出了明确具体规定；二是在村民民主议事方面更加完善。法律明确规定，涉及全体村民利益的八项重要内容，必须提交村民会议讨论决定。特别是肯定了村民代表会议的合法性，规定村委会可以召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项；三是在村民参与管理方面更加完善。法律规定村民会议可以制定或修改村民自治章程或村规民约。村民自治章程、村规民约以及村民会议或村民代表会议决定的事项不得宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容；四是在村民行使监督权方面规定更加完善。法律要求，村委会实行村务公开制度，并对村务公开的内容、时间、重点以及违法处理等都作出了严格规定。明确了村委会向村民会议定期报告工作的制度。明确了村民对其不满意的干部可以进行罢免的权利。
    党的十六大召开前夕，中办、国办和中纪委、中组部、中宣部、监察部、公安部、民政部、司法部、农业部先后就《村委会组织法》的学习宣传、村委会选举、村委会公章管理、村务公开、提高农村妇女在村委会选举中的当选比例、村委会选举中的治安工作等一系列问题，出台了专门的政策性文件，28个省、自治区、直辖市制定了村委会组织法实施办法，25个省、自治区、直辖市制定了村委会选举办法。新法颁布后，各地农村普遍完成了新一届的村委会换届选举工作，村民自治的整体水平有了新的提高。村民群众参与村民自治的自觉性进一步增强。这充分说明，党的十五届三中全会和新村委会组织法颁布后，村民自治的道路越走越宽广。